民办教师工龄是否视同养老保险缴费年限。
民办教师的工龄是否计算在连续工龄或者工作年限内，人社部门要审慎行使其法定职责。其在作出被诉行*行为、可能减损原告依法应享有的基本养老金待遇时，忽视对民师经历的核查，显属事实不清，缺乏主要证据，必将承担核对不能的法律后果。
杨景泉诉临泉县人力资源和社会保障局社会保障行*确认案
审理法院：临泉县人民法院
案
由：行*确认
裁判日期：年08月27日
问题提示
民办教师工龄是否视同养老保险缴费年限
案件索引
-08-27
安徽省临泉县人民法院
一审
（）皖行初58号
裁判要旨
民办教师的工龄是否计算在连续工龄或者工作年限内，人社部门要审慎行使其法定职责。其在作出被诉行*行为、可能减损原告依法应享有的基本养老金待遇时，忽视对民师经历的核查，显属事实不清，缺乏主要证据，必将承担核对不能的法律后果。
关键词
企业职工退休审核待遇核定司法审查
基本案情
原告杨景泉诉称，原告经县人社局（）95号文件批准于年9月退休。原告曾于年9月至年8月在原籍界首市代桥镇代西小学从事民办教师工作。凡年在岗的民师一律登记造册，因原告于年9月考入省商业学校，不再任教了，所以界首市教育局民师花名册未将原告列入，但是界首市教育局出具了证明，证明原告民师的事实。原告在办理退休手续时，询问被告工作人员，民师教龄视为参保缴费年月，可加计退休金，只要出具界首市教育局证明即可，现在被告出尔反尔，说还必须要界首市教育局出具民师花名册，方可加计退休金。被告滥用职权，置退休人员合法权益于不顾，背离以人民为宗旨，侵犯原告合法权益。为此，请求法院责令被告按国家*策规定，追加及补偿给原告少计算的退休金；建议有关部门对被告有关责任人给予行*处分。
被告县人社局辩称，县人社局对杨景泉参加工作时间和养老金计发上按照有关*策规定和单位原认定的参加工作时间为准，认定的事实清楚，证据充分，适用*策法规正确，程序合法，不存在少计算，杨景泉要求追加及补偿少计算养老金没有*策依据。请求法院依法驳回杨景泉的诉讼请求。
法院经审理查明，杨景泉原籍安徽省界首市代桥镇代西行*村人，原系临泉县杨桥百货公司职工。年7月18日，杨景泉填写了《企业职工退休审批表》申请退休，在本人工作经历中，填写了年9月至年9月在界首县代桥代西小学任民办教师；年9月至年7月在安徽省商业学校上学；年7月至年7月在临泉县杨桥百货公司任会计。年11月30日，县人社局作出临人社保［］95号《关于徐文海等55位同志退休的批复》，在附年9月正常参保退休人员花名册中，杨景泉参加工作时间认定为年7月，养老金核发为元。因县人社局对杨景泉任民办教师的时间未进行调查核准。杨景泉不服，于年4月26日提起行*诉讼。
裁判结果
安徽省临泉县人民法院于年8月27日作出（）皖行初58号行*判决：一、撤销临泉县人力资源和社会保障局于年11月30日作出的临人社保［］95号《关于徐文海等55位同志退休的批复》中对杨景泉参加工作时间及退休金的认定；二、责令临泉县人力资源和社会保障局在法定期限内对杨景泉的退休重新进行确认；三、驳回杨景泉的其他诉讼请求。宣判后，双方均未上诉，该判决已发生法律效力。
法院认为
法院生效裁判认为，杨景泉诉称其于年9月至年8月在界首市代桥镇代西小学从事民办教师工作，且提出了初步证据证明。县人社局对杨景泉任民办教师的时间未进行调查核准，亦未对其任民办教师的时间是否计算工龄问题进行认定，县人社局作出临人社保［］95号《关于徐文海等55位同志退休的批复》中对杨景泉参加工作时间及养老金核算显然认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。杨景泉提出的部分诉讼请求理由正当，予以支持。
案例评析
劳动和社会保障领域的行*确认行为，关系公民切身利益，但此类行*行为的作出往往缺乏法律法规的明文规定，需要依赖国务院部委、各省市相关行*职能部门的规范性文件。这些规范性文件具有*策性、地方性、程序性的特点，对如何认定事实往往比较原则甚至语焉不详，造成行*主体对事实认定缺乏统一标准。[1]本案即是涉及这方面问题的典型。因此，对法无明文规定的情况下，行*主体如何认定事实以及司法机关如何开展司法审查做一梳理。
一、退休养老待遇核定的背景
首先准确把握若干特定概念的含义及理顺彼此之间的关系，如工作时间、一般工龄、工作年限、连续工龄、视同缴费年限等等。因为这些概念与领取退休养老待遇有直接的关联。根据社会保险法等法律规定，领取退休养老待遇主要有两个条件：一是退休年龄，一是缴费年限。退休年龄的规定较为明确，通常按照退休职工的性别和劳动工种等因素即可直接确定。因此，缴费年限的确定是核定养老保险金额的关键所在。原劳动部办公厅《关于印发〈职工基本养老保险个人账户管理暂行办法〉的通知》(劳办发[]号)规定，缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限；视同缴费年限，指参保职工实际缴费年限之前的按国家有关规定计算的连续工作年限；实际缴费年限，指职工参加基本养老保险后，按规定足额缴纳基本养老保险费的年限。视同缴费年限与实际缴费年限之和，扣除重复计算部分后属于累计缴费年限，即作为核定退休待遇要素之一的缴费年限。相比而言，实际缴费年限的确定较为直观，按照是否实际、足额缴纳养老保险费用确定即可。而视同缴费年限的确定较为复杂，需要根据特定的国家规定予以计算，不同规定对应的情形不同，其确定方法相应不同。
年公布的《劳动保险条例实施细则修正草案》规定，一般工龄系指工人职工以工资收入为生活资料的全部或主要生活来源的工作时间，又称之为总工龄，是相对于本企业工龄而言的。本企业工龄系指职工在一个企业连续工作的时间，如曾离职，应自最后一次回本企业工作之日起算。根据以上规定，一般工龄是工人职工所有参加工作的时间，本企业工龄是工人职工在其退休企业连续工作的时间。年，国务院制定了《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》(〔〕国秘字号)，其中规定，国家机关工作人员在国家机关工作的时间，一律计算为工作年限。年国务院公布了企事业单位和国家机关、人民团体统一实行的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，把企业退休养老制度与国家机关工作人员退休办法并轨，将企业的本企业工龄与国家机关、事业单位的工作年限统称为连续工龄。“连续工龄”的含义，延伸至职工在各个单位按规定前后可以连续或合并计算的工作时间。自此至年，“连续工龄”与“工作年限”相互交叉使用或完全等同使用。年国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》(国发〔〕号文)分别规定：“**机关、群众团体、企业、事业单位的干部，符合下列条件之一的，都可以退休。(一)男年满60周岁，女年满55周岁，参加革命工作年限满10年的……”“全民所有制企业事业单位和**机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。(一)男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄满10年的……”规定将工人与干部由原来实行统一退休、退职规定，调整为实行区别规定，工人使用“连续工龄”概念，干部使用“工作年限”概念。自此，退休条件取消了一般工龄，不再使用“一般工龄”之概念。很多*策文件中习惯于分别使用“连续工龄”与“工作年限”，体现不同性质单位和不同身份职工的差别。随着20世纪90年代企业职工养老保险制度的建立实施，“缴费年限”替代“连续工龄”来计算职工的养老待遇。原劳动部年公布的《关于使用〈职工养老保险手册〉的通知》(劳办险字〔〕15号)规定，“职工在实行个人缴费前按照国家有关规定计算的连续工龄，可视同企业和职工缴费年限，与实际缴费年限合并计发基本养老金”。自此，“连续工龄”之概念，通常仅在与视同缴费年限相衔接时使用。当前，在机关事业单位方面，《公务员法》、《国家机关工作人员病假期间生活待遇的规定》、《机关事业单位工作人员带薪年休假实施办法》等法律法规，均使用“工作年限”之概念来确定工作人员的退休、病假等待遇；在企业单位方而，除养老保险待遇方面使用缴费年限替代连续工龄计算退休条件和待遇外，在其他劳动待遇方面，劳动法、劳动合同法、《职工带薪年休假条件》等法律法规，均不再使用工龄之概念，而是使用工作年限或工作时间来计算劳动待遇。[2]
根据前述*策演变，结合本案的实际情况，可以得出以下结论：视同缴费年限、工作年限、连续工龄、本企业工龄等概念在计算退休养老待遇时通常可以相互转化或等同；从事民师的工作时间是否计算为连续工龄或者工作年限，要准确理解有关规范性文件的规定，切不可随意扩大或者缩小。[3]
二、对行*卷宗的司法审查
一般而言，在*策性、历史性特征较强的执法领域，行*机关通常按照行业惯例或执法习惯迳行作出行*决定或处理，行*相对人和行*机关都较少对行*行为所依据的法律规定予以
